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2013年全市行政案件审判白皮书

日期:2015年05月21日
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义乌市人民法院

2013年全市行政案件司法审查情况报告

 

义乌市人民政府:

为促进我市行政机关依法行政,加强行政与司法的良性互动,形成合力预防化解行政争议,我院对2013年全市行政案件司法审查的基本情况及行政机关败诉案件的有关情况进行分析梳理,现报告如下:

一、2013年行政诉讼和非诉行政执行案件基本情况

(一)行政诉讼案件收案数下降较为明显

2013年我院共受理行政诉讼案件94件,较2012年的206件减少112件,下降119%。案件受理数下降的主要原因是20世纪90年代初的土地行政登记已经超过20年,当事人对超过20年的具体行政行为提起的诉讼,法院依法不予受理。受理的行政案件类型涉及土地、房产、治安、道路交通、计生、工商、劳动、工伤、城建、民政、矿产、社保等十二大类。案件相对集中在土地、房产等民生类案件,其中:土地行政登记33件,房屋行政登记10件,土地行政处罚8件,道路交通行政强制6件,不履行法定职责6件,工商行政登记4件,劳动、社会保障行政审批4件,工伤认定4件,治安行政处罚4件,道路交通行政处罚3件,土地行政确认2件。除此之外,土地行政审批、房屋行政强制及行政赔偿、公安行政强制、计划生育行政征收、卫生行政处罚、综合行政处罚、城建行政处罚、工伤保险待遇行政争议、镇政府行政许可、其他行政行为各1件。上述案件中,无10人以上群体性案件。

(二)行政机关败诉率有所上升,协调撤诉率有所下降

2013年审结的124件行政案件来看,行政机关败诉案件为21件,败诉率为16.9%,同比上升4.0%,其中判决撤销15件(土地行政登记12件、土地行政审批2件、房屋行政登记1件);判决确认违法6件(其中土地行政登记3件、房屋行政确认1件、房屋行政强制及行政赔偿1件、房屋行政登记1件)。裁定准予撤诉案件为56件,协调撤诉率为45.2%,同比下降12.4%

分析行政机关败诉率上升和协调撤诉率下降的原因,一是协调撤诉主要集中于土地行政登记案件,2013年该类案件数量下降明显;二是土地行政登记主动纠错机制的作用明显,但该主动纠错机制没有进一步推广至其他类型案件;三是受理的案件类型涉及面广,情况比较复杂,当事人与行政机关或第三人的对立情绪比较严重,协调难度大。

(三)行政机关负责人出庭应诉率较低

为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉,省政府和省高院联合出台了相关意见,义乌市政府修订了应诉考核的相关措施。2013年,行政机关负责人出庭应诉情况来看,负责人共出庭应诉行政案件12件,其中义乌市社会保险管理处1件为正职出庭,其余11件均为副职出庭,包括国土资源局3件、道路运输管理处2件、社会保险管理处1件、交通警察大队1件、城西街道办事处1件、卫生局1件、计划生育委员会1件、赤岸镇人民政府1件。虽然负责人出庭案件数量比2012年增加了6件,但应诉比例无论与金华其他县(市、区)相比较,还是从应诉的案件数量占案件总数来看,行政机关负责人出庭应诉率都较低。有的案件属于行政机关负责人必须出庭应诉的案件,虽然我院发出应诉通知书,但也未出庭应诉;有的行政机关负责人虽然到庭应诉,但没有“出言”。此外,有的行政机关仅委托律师出庭应诉且未在法定期限内提供答辩状和证据。

(四)非诉行政执行案件数量上升幅度较明显,准执率上升

2013年,我院共受理行政机关申请法院强制执行的非诉行政案件839件,同比上升82.8%。从审查的非诉行政执行案件来看,案件类型涉及土地、交通、环保、卫生、工商、计生、劳动保障、教育、质监、食药品、安全生产、农业等十二大类行政管理领域,其中土地行政处罚225件、交通行政处罚223件、环境保护行政处罚124件、卫生行政处罚116件、工商行政处罚51件、教育行政处罚25件、计划生育征收社会抚养费24件、其他行政处罚51件(含综合执法、质量、食药品、安全生产、农业、社会保障)。

分析非诉行政执行案件上升的原因,一方面我市作为改革的试验区,上级部门进一步加强了对义乌土地的监管并明确要求对卫星遥感的违法行为必须作出处罚;另一方面相关部门进一步加大对相关领域违法的打击力度,如“黑出租”、“非法行医”、“违法排污”等。上述案件经审查准予执行791件,不准予执行或撤(退)回强制执行申请48件,准执率94.3%,比去年上升4.5%。准执率上升的主要原因是行政机关依法行政意识和行政程序观念进一步增强,一线执法人员的执法水平和业务能力进一步提高

二、2013年行政机关败诉或不准予强制执行主要原因分析

通过对2013年行政机关21件行政诉讼败诉案件和48件不准予执行【含撤(退)回强制申请】的非诉行政执行案件的梳理和分析发现,行政机关在行政诉讼中败诉、非诉行政执行案件申请不被准予执行或撤回强制执行申请的主要原因有以下几种,需进一步引起行政机关的重视。

(一)不动产登记的权属疏于审查,登记的程序不到位

21件行政机关败诉案件中,涉及土地登记的案件17件,占81.0%。这些不动产登记案件许多发生在上世纪九十年代,这类案件的原告与第三人往往是亲属关系,引起纠纷的主要动因是城镇化进程的不断推进,土地价值倍增,当事人之间的心态由原来的无所谓,到诉讼时的“寸土必争”,以追求利益的最大化,加上初始登记时对权属来源审核不严,登记的申请、指界、公告等程序违法,导致了该类案件的败诉率居高不下。从我院审理不动产登记案件来看,被告登记机关往往在第三人没有提供土地权属来源和地上附着物权属证明,以及未经邻宗地指界人指界或未经权利人申请的情况下,即颁发集体土地建设用地使用证或房屋所有权证,违反了不动产登记相关法律的规定,侵犯了相关权利人的合法权益,该颁证行为主要证据不足、程序违法。在审查过程中,我们也发现部分案件发生在2000年以后,有些案件申请人为达到登记目的,采取隐瞒事实,伪造分家契约或协议、身份证明等申请材料骗取登记,登记机关因缺少相应的检验设备或未尽审慎审查职责而导致登记错误。如在傅勇飞、傅勇军诉义乌市人民政府、第三人虞永前等土地行政登记系列案件中,第三人虞永前等人伪造傅勇飞、傅勇军的身份证并让人冒充傅勇飞、傅勇军签名骗取登记,由于登记机关缺乏相应设备或未尽审慎合理审查职责,故没有审查出虚假材料。为此,我院专门发送司法建议,建议不动产登记部门加强与公安部门的沟通,尽快建立身份核查系统,与此同时加强内部审核力度,履行合理审慎的审查职责,避免因登记不当承担国家赔偿责任。

(二)适用法律法规错误

此类情况在部分败诉案件中不同程度地存在。部分基层执法人员对法律、法规不熟悉,导致出现执法依据适用错误。如在骆寒晖诉义乌市国土资源局矿产行政处罚一案【(2013)金义行初字第203号、(2013)浙金行终字第58号】中,义乌市国土资源局对骆寒晖作出没收违法所得处罚决定所依据的价格鉴定结论系骆寒晖采矿期间的市场价格,而根据《违反矿产资源法规行政处罚办法》的相关规定,对无证开采、越界开采处以没收违法所得行政处罚的,处罚决定应当按照行政处罚当时、当地的市场价格计算,故义乌市国土资源局作出的处罚决定错误适用了《违反矿产资源法规行政处罚办法》相关条款,属于适用法律法规错误。

(三)违反法定程序

此类情况在败诉案件中亦较为普遍。如在宗劲、金连娜诉义乌市人口和计划生育委员会社会抚养费征收一案【(2013)金义行初字第7号】和在金彩奶诉义乌市人民政府土地行政登记一案【(2012)金义行初字第195】中,义乌市人口和计划生育委员会、义乌市人民政府在对行政相对人作出行政决定后,均没有按照送达的相关法律规定将行政决定书送达行政相对人,违反了法定程序。

(四)行政机关超越职权

在周某诉义乌市原毛店镇人民政府土地行政审批一案中,原毛店镇人民政府将周某通过出让取得的国有土地审批给毛某用作农村私人建房用地。根据相关法律规定,国有土地转让及土地用途的变更必须经过土地行政主管部门审批,原毛店镇人民政府在没有相应职权的情况下作出的土地审批行为,显然超越其职权范围。虽然该案经本院释明后,赤岸镇人民政府主动撤销土地审批行为,但该案反映的问题依然值得重视。

(五)被执行人身份不明、错列处罚对象、未有效送达法律文书、申请机关具有强制执行权等原因导致不准予强制执行或驳回(退回或撤回)强制执行申请

2013年,部分非诉行政执行案件由于行政机关提供材料不完备、错列处罚对象、未有效送达法律文书、行政机关具有强制执行权等原因导致不准予强制执行或驳回(退回或撤回)强制执行申请。如申请执行人义乌市卫生局申请强制执行其作出的义卫医罚【2013】第18号卫生行政处罚决定,经审查,申请执行人义乌市卫生局仅根据被执行人自报姓名和拍照确定处罚对象,但没有提供被执行人“胡坤峰”的身份信息,属于被执行人身份不明,故法院裁定不准予强制执行。如申请执行人义乌市国土资源局作出的义土资监字【2012】第135197号、义土资罚字【2013】第4行政处罚决定,分别将义乌市后宅街道俊塘村村民委员会、义乌市赤岸镇山盆村村民委员会、义乌市江东街道西陈村村民委员会作为被处罚人。然而,从申请执行人提供的证据来看,违法占用土地建造建筑物及其他设施的主体系三个村的村民,而非被执行人,故申请执行人以村民委员会作为违法占地的处罚对象,属错列处罚对象,明显违反法律规定。故法院裁定驳回强制执行申请。如义乌市环境保护局申请强制执行义环罚【2012】第102号环保处罚案件,从申请执行人提供的送达回证来看,申请执行人并未将其作出的行政处罚决定依法有效送达被执行人,经我院依法释明,申请执行人义乌市环境保护局最终撤回强制执行申请。如申请执行人义乌市综合行政执法局申请强制执行义执法行罚字【2012】第32464688号行政处罚决定,根据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《最高人民法院关于违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的相关规定,义乌市综合行政执法局对涉案违反城乡规划的违法行为具有强制执行权。故我院将其强制执行申请予以退回并建议按照相关法律规定予以办理。

三、进一步提升依法行政水平的意见和建议

(一)增强程序意识,严格程序规定

一是加强对《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政强制法》、《行政处罚法》等法律、法规的学习,加大对基层一线执法人员培训力度,切实提高程序意识。二是行政机关在审查不动产登记时要合理审慎审查拟登记不动产的权属来源,严格遵守邻宗地指界、公告、登记顺序等法定程序,以减少登记的差错率。三是行政机关在作出行政处罚(理)前,应听取行政相对人和利害关系人的意见,告知行政相对人和利害关系人陈述申辩以及救济权利;行政机关作出行政决定后,必须按照相关法律规定将行政决定文书送达给行政相对人和利害关系人。

(二)树立证据意识,提高应诉水平

证据是诉讼中最核心的问题,因此,在行政程序过程中切实树立证据意识,完整、齐全地收集与保存证据显得尤为重要。一是依照法律规定,行政诉讼过程中由行政机关承担举证责任。行政机关不仅仅只针对原告诉讼请求举证,而且要对整个行政行为的合法性进行举证,并且应在收到诉状副本后十日内举证,否则易败诉。二是行政机关作出行政决定认定的事实必须有相应的证据支撑,证据不充分或缺少证据,行政行为极易被撤销或确认违法。三是行政机关收集证据必须在行政决定作出之前,事后补充收集的证据一般不易被采纳。

(三)增强应诉积极性,切实提高行政机关依法应诉能力

行政诉讼在化解社会矛盾、保障社会公平正义、促进社会和谐稳定中具有重要作用。在过去的一年里,未依法定期间举证、答辩随意、行政首长出庭应诉少、仅委托律师一人出庭应诉仍时有发生,易引发当事人的不满,使政府法治形象受到影响。为此,建议行政机关务必在法定期间提供作出具体行政行为的证据、依据以及事实和理由充分的答辩状;行政机关在委托律师出庭应诉的同时,还应当委托一名机关工作人员参加诉讼;严格按照《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》的相关要求,积极主动地开展有关工作,提高行政机关负责人出庭应诉率,做到既出庭又出言。与此同时,建议市政府进一步加强对行政机关依法履行诉讼义务情况的考核力度,确保行政机关出庭应诉工作的良性发展。

(四)进一步加强政府法制工作,充分发挥行政复议的层级纠错功能

法制机构的建立健全和队伍素质的提高是政府法制工作的重中之重,特别是法制机构肩负的行政复议职能是行政机关内部层级纠错的法定途径。从败诉案件分析,个别案件已经过行政复议程序,但未得到及时纠正。建议进一步加强法制机构建设,充分发挥其层级纠错功能,力争将大部分行政争议有效化解在行政程序之中。

(五)完善沟通平台,共同实现行政与司法的良性互动

一是继续落实府院联席会议确立的制度内容,加强沟通和协调,复议机关与法院行政庭不断加强沟通协调,定期通报情况,经常交流各类行政案件的办理经验,共同研究化解行政争议。二是重视并积极落实司法建议,增进对法院司法审查工作的理解,加强行政执法与司法审查的思路对接。三是要充分发挥联席会议各成员单位的作用,利用联席会议这一平台,研究新情况、总结新经验、解决新问题。注重通过对行政案件的分析研究,就事关全市大局的一些共性、普遍性问题,提出政策、制度层面的建设性意见和建议,供党委、政府决策参考。四是继续发挥协同司法的积极作用,在土地登记案件自动纠错机制的基础上,进一步研究扩大行政机关自动纠错机制的适用范围,进一步降低行政机关败诉率。

(六)明确分工,进一步推进非诉行政执行“裁执分离”模式,共同化解非诉执行问题

一是行政机关对行政违法行为应及时制止和查处,力争将违法行为遏制在萌芽状态,从源头上减少非诉行政执行案件的发生。二是严格按照《行政强制法》、《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》以及《义乌市人民政府办公室关于完善非诉行政案件执行工作机制专题会议纪要》确立的非诉行政执行案件“裁执分离”模式,在党委、政府统筹协调下,全面整合行政与司法资源,促进非诉行政执行工作,尤其是“三改一拆”和“五水共治”工作的顺利推进。三是目前大量存在的违法的建筑物、构筑物、设施建设基本上同时违反《土地管理法》、《城乡规划法》的规定,而适用《城乡规划法》更具有可执行性,效率更高。建议此类情况以适用《城乡规划法》处理为宜。四是将非诉审查结果,尤其是不准予执行的案件,纳入行政执法责任制的考核内容。

 

 

 

 

201454

 

 

主题词:行政案件  司法审查  报告

抄送:市委、市人大、市政协,市委政法委,市委办、市政府法制办

  义乌市人民法院办公室            2014年5月4印发                                      

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